Irak’ta 2005 anayasası ile federalizm önemli bir konuma getirildiğinden beri bir takım problemler yaşanmaktadır. Anayasa yazarlarının nasıl bir federal Irak hayal ettiğini tartışmak bu makalenin konusunu kapsamasa da şunlar sorulmalıdır: Birbiriyle çelişen anlaşılmaz hükümlerin hangi görüşlerin katkısıyla anayasaya dâhil olabildi? Merkez-çevre arasındaki güç ve yetki dağılımı nasıl olmalıydı? Bu konuda iki motivasyon kaynağını belirtmekte fayda vardır. Birincisi, 1991 yılından beri yarı otonom Kürdistan Bölgesi antlaşmasını sürdürmeye çalışan Kürtlerin istekleridir. İkincisi, gelecekte yeni bir otokratik gücün ortaya çıkmasını engellemek amacıyla güç ve yetkiyi Bağdat dışındaki bölgelere yaymak isteyen politik elitlerdir.

Irak federalizmi üzerine yapılan tartışmalar geçen on yılda gelişme göstermiş olsa da 2014 yılı Haziran ayında Musul’un düşmesi ve IŞİD’in Irak’ın üç bölgesini ele geçirmesinin ardından devletin gelecekteki varlığı sorgulanır hale geldi. Federalizm, bu sırada ülkenin toprak bütünlüğünün yeniden nasıl sağlanacağına dair yeni bir yol haritası ortaya çıkardı. Bu harita, IŞİD’i mağlup etmeyi ve olası çatışmalara mukabil sürdürülebilir bir politik uzlaşı sağlamayı kapsıyordu.

Bu yaklaşım Obama yönetimi tarafından ilk defa 2014 yılı Temmuz ayında açıkça dile getirildi. Eski dışişleri bakanı yardımcısı Brett McGurk dış ilişkiler komitesinde stratejiyi ‘işleyen federalizmin’ ilkeleri dâhilinde saldırıları durdurmak için IŞİD ile mücadele etmek şeklinde özetlemiştir.[1]McGurk’e göre; “bu strateji zaten Irak anayasasında mevcuttu fakat hiçbir zaman tam ve etkili şekilde uygulanmamıştı.” İşleyen federalizm beş ana prensip üzerine kuruludur. Yerel halk, bölgenin güvenliğini sağlamada etkin rol oynamalı ve devlet bu konuda halkı desteklemelidir. Irak ordusu istisnai durumlar haricinde şehirlerde görevlendirilmemeli, bunun yerine sınırların güvenliğini sağlamak gibi daha federal görevler üstlenmelidir. IŞİD’i yenmek için yerel, federal ve Peşmerge güçleri arasında sıkı bir işbirliği olmalı ve son olarak federal hükümet IŞİD’in yayılmasına neden olan durumları ortadan kaldırmaya yönelik reform paketleri üzerinde çalışmalıdır.

‘İşleyen federalizmin’ temelinde yerel güvenlik sorumluluğu alt ulusal otoritelere devredilirken bölgelerini koruyan yerel birliklerin ulusal güvenlik güçlerini teşkil etmesi gerekir. Bu durumu destekleyen iki genel yargı mevcuttur. Bunlardan ilki Musul’un işgaline zemin hazırlayan Irak ordusu ve halk arasındaki güven eksikliğidir. Diğeri ABD’nin desteğiyle Anbar bölgesinde başaralı olan kontragerilla Uyanış hareketi aynı şekilde üç Sünni bölgede IŞİD’e karşı mücadelede de kullanılabilir. Bu yaklaşımda ‘işleyen federalizm’, halkın problemlerini çözen ve güvenini tazeleyen güvenlik güçleri olarak şekillenmiştir.

Fakat ulusal güvenlik kanun tasarısı politik bloklar arasında anlaşmazlık çıkararak parlamento içinde huzursuzluğa sebep oldu. Örneğin ulusal güvenlik güçleri yerel valilere mi yoksa başbakana mı bağlı olacaktı? Bu sırada savaş esnasındaki gelişmeler tartışmaları federalizm üzerine çekti. Binlerce Sünni vatandaş askere alınarak eğitildi ve Irak güvenlik güçleri ile Haşdi Şabi çatısı altında toplandı. Tikrit, Felluce ve Musul gibi kilit noktaları geri alma operasyonuna Terörle Mücadele Kurumu, Irak Ordusu ve Federal Polis dâhil diğer federal unsurlar öncülük ediyorlardı. Bu esnada IŞİD’in sadece yerel kuvvetlerle yenilebileceği hipotezi önemli ölçüde zarar gördü. Çünkü son seçimlerde Irak ordusu tarafından özgürleştirilen ve yönetilen bölgelerin tercihi güvenlikten yanaydı.

Böylece bundan sonra işleyen federalizm savaşta kazanan taraf olmaya ve barışı tesis etmeye mecburdu. Mali idareyi temsil eden desantralizasyon savunucuları, elektirik, su, sağlık ve eğitim hizmetlerinin iyileştirilmesine odaklanıyordu. Zira artık desantralizasyonu savunan alt ulusal aktörler, bileşenlerinin ihtiyaçları için daha uyumlu hale gelmişti.

Bu bakış açısı iki sebepten dolayı tartışmaya açıktır: İlki yerel yönetimlerin yeni yetkileri üstlenecek olgunluğa eriştiklerine dair hiçbir verininin olmamasıdır.[2]Örneğin bu yönetimler hala karışık bütçe hesaplarını yapabilecek sistemlere sahip değildirler. Bir diğer örnek ise alt ulusal bürokratların stratejik planlarını uygulamaya yetecek tecrübeden yoksun olmaları veya üstlenilen işlerin tamamlanması için gerekli servislerin kurulmasına hala zaman olmasıdır. Kurtarılmış bölgelerin stabil hale gelmesi konusundaki ihtiyaca bakacak olursak orta vadede federal unsurlar yükün büyük kısmını üzerine almaya devam edecektir.

İkincil olarak, yerel meclisler kötü yönetim ve politik tartışmaların musallat olduğu Bağdat’tan daha uyumlu çalışamıyor. 2017 yılında üç bölgenin de valileri kötü yönetimden dolayı bölgesel meclislerinden atıldılar. Anbar valisi Suhaib el-Ravimali ve yolsuzluk suçlamalarını reddetti. Bunun sonucunda Irak İslam Paritisi mensubu el- Ravi, muhalif el-Hali partisinden Muhammed el-Halbusi ile değiştirildi. Buna benzer diğer bir örnek ise Salahadin bölgesi valisi Ahmed el-Cubori’nin yolsuzlukluk suçlamalarından dolayı üç yıl hapse mahkum edildiği olaydır. Fakat sonrasında bu iddialardan aklanarak yüksek mahkeme tarafından serbest bırakıldı. Novfal el-Akub ise Musul bölgesel meclisi tarafından yaptığı işlerden dolayı suçlanarak görevden el çektirildi. Petrol zengini Basra bölgesinin valisi Macid Nasravi ise mahkeme tarafından yakalama talep edildiği sıradan ülkeden kaçtı. Bu örneklere baktığımızda alt ulusal bölgelerdeki aktörlere daha fazla idari ve mali kaynakların ayrılması, acil yardıma ihtiyacı olan yörelerde durumu daha da kötüleştirecek.

Yine de mevcut yasal düzenlemeler desantralizasyon konusunda büyük bir fırsat veriyor.[3]Federal anayasanın 116. maddesinin 2008’in 21. Yasası, merkezi hükümet ile federal bölge ilişkilerini düzenliyor. 2010 ve 2013 yıllarında yapılan değişikliklere rağmen, “Bir Bölgeye Dahil Olmayan Valilikler Kanunu”, kısmen uygulanmıştır çünkü gerekli reformların hayata geçmesi için geçmişte çok az siyasi irade sergilenmiştir.

Fakat Irak şu an bir yol ayırımındadır. IŞİd’in yenilmesi ile görünür hale gelen, yakılıp yıkılmış şehir ve kasabaların yeniden yapılması, sosyal servisleri sağlama ve yerinden edilmiş milyonlarca insana iş sağlamanın büyük yüküne odaklanılmaya başlandı. Bir sonraki tartışma konusu olan desantralizasyonu belirli bir çerçeve içinde anlamak hayati olacaktır.

Paydaş bölgeleri sisteme nasıl dâhil edeceğini anlamak, işlevini yitiren federalizmi yaşatmak için yerinde bir başlangıç olacaktır. Lakin desantralizasyon meselesi seçimlerde öne çıkacak olan bir konu olmayacaktır. Çünkü 2017 yılında NDI’nin yaptığı bir kamu araştırmasına göre halkın sadece yüzde 14’ü sosyal uzlaşı için en önemli konunun yetkilerin dağılımı olduğunu düşünüyor. [4]Buna karşın halkın yüzde 42’lik kesimi devlet memurluğu için var olan mezhep kotalarının sona ermesi gerektiğini düşünüyor. El-Beyan Merkezi’nin ülke genelinde yaptığı bir ankete göre ise halkın yalnızca yüzde 3’ü merkez ve çevre arasındaki sorunların çözülmesinin adaylar için kilit bir role sahip olduğunu düşünüyor.[5]Buradan anlaşılan halk kendi sorunlarına odaklanılması için talepte bulunacaktır.

Desantralizasyonun Irak’a politik maliyetiyle birlikte var olan makro ekonomik çıkmaz, reform sürecinin temposuna ve izleyeceği yola önemli etkiler edecektir.

İki örnek ile ileride karşılaşılacak engelleri görebiliriz. Petrol üreten illere yapılan petrodolar ödemeleri için 21. kanunda değişiklik yapılmıştır. Hidrokarbon gelirlerinin %5’i çıkartılan bölgelere tahsis edilse de mevcut mali eksikliklerden kaynaklanan sıkıntılar bu ödemelerin ancak bir kaçının yapılmasına neden oldu. Bu da doğal olarak halkın tepkilerine sebep oluyor. Zira uzun süredir yönetici kesim petrol zengini güney bölgesinin kamu hizmetleri ve altyapı sorunlarını ihmal etmişti. Yerel yönetimler ise kendi bütçe eksikliklerini federal hükümetin petrol gelirlerini eksik ödemesinden dolayı suçluyor böylece yeni reformları çıkmaza sokuyor.

Bunun en büyük örneği elektirik reformu üzerinedir. Bağdat, ulusal elektirik hatlarına 24 saat elektirik vermeyi ve elektirik dağıtım gelirlerini özelleştirmeyi öngören büyük bir proje sundu. Bu muhtemelen büyük bir gelir getirecek ve özel jeneratörlerden kaynaklı israfın da önüne geçecekti. Fakat Bağdat yönetimi güney bölgesinden geniş çaplı bir muhalefet ile karşılaştı. Hatta yerel hükümet elektirik faturalarının kendilerine olan borçlarından ödenmesini dahi teklif etti.

Bu zorlu sürece rağmen, son 12 ay içinde yedi federal bakanlık ve alt düzeydeki başkanlıkları içeren, 21. düzenlemeye göre mütevazi bir ilerleme kaydedildi. Taşınan tesis ve memuriyetlerin bütçeleri henüz tam olarak belirlenebilmiş değil. Desantralizasyon sadece sorumluluğun dağıtılıması yani gücün merkezi hükümete ait yerel seviyeli birimlere dağıtılmasından ziyade bunun yerel unsurları yetkilendirmek şeklinde olup olmayacağı hala devam eden bir tartışmadır.[6]Ancak politika yapıcılar nihai hedef görüşünü kaybetmemeliler. Irak on yıllardır devam eden çatışmalardan sürdürülebilir bir barış ortamına çıkarsa, öncelikle vatandaş ve devlet arasındaki güveni yeniden sağlayacak etkili bir yönetim sağlamalıdır. Irak’ta hangi federalizmin etkili olabileceği bu standartlar ile ölçülebilir.


[1]McGurk, Brett. Testimony to the Senate Foreign Relations Committee. July 24, 2014. https://goo.gl/1VsdNN

[2]The World Bank. Decentralization and subnational service delivery in Iraq: status and way forward. March 2016.

[3]İbid.

[4]National Democratic Institute. Iraq Opinion Poll. April 2017. https://goo.gl/6lCa3o

[5]Al-Bayan Center. Voter Attitudes Towards the Next Round of Elections. October 2017. http://www.bayancenter.org/en/wp-content/uploads/2017/11/08976545.pdf

[6]Siegle, Joseph. Assessing the Merits of Decentralization as a Conflict Mitigation Strategy https://goo.gl/CsQqcd

TEILEN
El-Beyan Araştırma ve Planlama Merkezi'nde araştırma bölümü başkanıdır. Dışişleri ve Kurumsal Reform uzmanıdır. Londra Üniversitesi Doğu ve Afrika Çalışmaları Fakültesi’nde Uluslararası Araştırmalar ve Diplomasi bölümünde yüksek lisans yapmıştır.