مفهوم فدرالیسم از مفاهیم بیگانه در تجربۀ سیاسی عراق به‌‌شمار می‌‌رود؛ این مسئله باعث شده است که پس از تصویب فدرالسیم در قانون اساسی عراق در سال 2005 م، اعمال آن با مشکل مواجه شود.

این مقاله به دنبال بررسی نحوۀ ادراک‌های متفاوت نویسندگان قانون اساسی در استناد به مفاد نامنسجم و متناقض در خصوص تقسیم قدرت و اختیارات بین پایتخت و استان‌‌ها نیست. بااین‌حال، دو عامل اصلی انگیزشی وجود دارد: نخست، درخواست کردها برای حفظ ماهیت نظام نیمه‌‌مستقل در اقلیم کردستان، که از سال 1991 م به اجرا درآمده است؛ دوم، توافق نخبگان سیاسی در خصوص ضرورت عدم تمرکز قدرت در بغداد به‌‌منظور جلوگیری از ظهور یک رژیم استبدادی دیگر در آینده.

مفهوم فدرالیسم طی دهۀ گذشته به‌‌طور قابل‌‌توجهی پیشرفت کرده است و چه‌‌بسا مهم‌ترین تجلیات فدرالیسم پس از سقوط موصل در ماه ژوئیه 2014 م، و هنگامی رخ داد که گروهک تروریستی داعش موفق شد بر یک-سوم سرزمین عراق استیلا یابد و موجودیت دولت عراق را تهدید کند، تاجایی‌‌که فدرالیسم راهی بود برای نجات‌‌دادن عراق، حفظ تمامیت ارضی آن، شکست‌‌دادن داعش و تشکیل نظام سیاسی پایدار تا بتواند کشور را از افتادن در گرداب جدیدی از جنگ و درگیری در آینده محافظت کند.دولت باراک اوباما، رئیس‌جمهور سابق ایالات متحده، برای اولین بار این رویکرد را در جولای سال 2014 م مطرح کرد. برت مک گورک، مشاور سابق معاون وزیر امور خارجه،  نیز در سخنرانی خویش در کمیتۀ روابط خارجی مجلس سنا، از استراتژی کنترل داعش و مقابله با آن، براساس آن‌‌چه که او «فدرالیسم کارآمد» نامید، پرده برداشت.[1]مک گورک گفت که این مفهوم در قانون اساسی عراق تثبیت شده است، اما به‌طور کامل و مؤثر اجرا نشده است.

فدرالیسم کارآمد بر 5 اصل اساسی استوار است: شهروندان بومی باید برای برقراری امنیت در مناطق خود اقدام کنند و لازم است کمک‌‌ها و امکاناتی از سوی دولت دریافت کنند. ارتش عراق نباید در شهرها مستقر شود، مگر در موارد استثنایی، و باید به وظایف فدرال خود همچون تأمین امنیت مرزها عمل کند. همچنین ضروری است تا هماهنگی مستحکمی میان نیروهای محلی و فدرال و نیروهای دولت اقلیم کردستان برای مقابله با گروهک تروریستی داعش انجام گیرد.دولت فدرال باید براساس بسته‌‌ای از اصلاحات به شکایات مشروعی رسیدگی کند که به عناصر داعش اجازۀ گسترش فعالیت داده است. در واقع فدرالیسم کارآمد بر انتقال مسئولیت‌‌های امنیتی به مقامات محلی هر استان، ازجمله ایجاد گاردی ملی متشکل از واحدهای مسلح محلی استوار است که می‌‌تواند از مناطق خود محافظت و امنیت آن را تأمین کنند، اما نقش نیروهای فدرال به حفاظت از مرزهای کشور و انجام سایر وظایف فدرال محدود می‌‌شود.

دو دلیل اصلی برای اعمال این رویکرد عبارت‌اند از: نخست، نبود اعتماد میان ارتش عراق و شهروندان محلی که یکی از دلایل سقوط موصل بود؛ دوم، شوراهای بیداریتحت حمایت ایالات متحده در استان الانبار در مبارزه با تروریسم موفق بوده است که می‌‌توان تجربۀ آنها را در سه استان دارای اکثریت اهل سنت در جنگ علیه داعش تکرار کرد. فدرالیسمدر این راستا، در درجۀ اول بر انتقال اختیارات امنیتی، به‌‌منظور تعامل با نارضایتی و دادخواهی ساکنان بومی و بازگرداندن اعتماد به دولت مرکزی، متمرکز بود.بااین‌حال، لایحۀ تشکیل گارد ملی در مجلس به تأخیر افتاد، آن‌‌هم به‌‌دلیل اختلافات میان جناح‌‌های سیاسی، پیرامون وابستگی فرماندهی آن، یا به عبارتی دیگر، آیا گارد ملی تحت رهبری محافظه‌‌کاران، یا فرمانده کل نیروهای مسلح قرار خواهد گرفت؟ و در عین حال تحولات در میدان جنگ، هم‌زمان بحث بر سر فدرالیسم را تغییر داد.

باوجود اقدام دولت در احضار جوانان به خدمت سربازی، آموزش و ادغام هزاران شهروند بومی در نیروهای امنیتی و بسیج مردمی الحشد الشعبی، بار احیای مراکز عمدۀ شهری، ازجمله تکریت، فلوجه و موصل، به‌‌طور اساسی بر دوش نیروهای فدرال قرار گرفت، و بر این ایده خط بطلان کشیده شد که می‌‌گفت: «داعش را تنها می‌‌توان به‌‌دست نیروهای بومی شکست داد»؛ نظرسنجی‌‌ها در استان‌‌های تازه‌آزادشده نشان دادند که مردم به‌طور عمده ترجیح می‌‌دهند که ارتش عراق مسئولیت حفظ امنیت در مناطق‌‌شان را برعهده بگیرد و این‌چنین بود که جوهرۀ فدراليسم کارآمد از پیروزی در جنگ به دستیابی به صلح و آرامش تبديل شد، به‌‌طوری‌‌که فدراليست‌‌ها اکنون به حمایت و پشتیبانی از تمرکززدايی اداری و مالی،و تمرکز بر ضرورت تقویت ارائۀ خدمات اساسی مانند آب، برق، مراقبت‌‌های بهداشتی و آموزش و پرورش تأکید دارند.دلیل آن این است که دولت‌‌های محلی شناخت بیشتری نسبت به نیازهای شهروندان ساکن در این استان دارند و برای تحقق منافع آنها تلاش می‌‌کنند.این رویکرد مشکلی مهم دارد که به دو دلیل اصلی برمی‌‌گردد:نخست این‌‌که هیچ شواهدی وجود ندارد که دولت‌‌های محلی دارای ظرفیت کافی برای جذب اختیارات جدید باشند، برای نمونه: سیستم‌‌های مدیریت مالی فعلی در دولت‌‌های محلی که به بروکراسی و دیوان‌سالاری اتکا دارند، قادر به تعامل با بودجه‌‌های پیچیده و گسترده نیستند و همچنین در زمینۀ تخصص در برنامه‌‌ریزی استراتژیک مورد نیاز برای توسعۀ طرح‌‌های سرمایه‌‌گذاری و یا انجام نظارت لازم برای اطمینان از ارائۀ خدمات کارآمد، با کمبود مواجه‌اند[2]؛ لذا با توجه به ضرورت فوری برای برقراری ثبات در مناطق آزادشده، این احتمال وجود دارد که نهادهای فدرال اختیارات قابل‌‌توجهی را در میان‌‌مدت حفظ خواهند کرد. امادلیل دیگر این است که دولت‌‌های محلی منسجم‌‌تر از دولت مرکزی در بغداد نیستند، تاجایی‌‌که از اختلافات سیاسی و سوء مدیریت نیز رنج می‌‌برند وسه شورای ولایتی استان‌‌های آزادشده در سال 2017 م به برکناری استانداران رأی مثبت دادند و استاندار الانبار و عضو حزب اسلامی، آقای صهیب الراوی، به اتهام فساد مالی و اداری برکنار شد و آقای محمد الحلبوسی، عضو جناح رقیب الحل، جایگزین او شد. آقای احمد الجبوری، استاندار صلاح الدین، به سبب فساد به سه سال زندان محکوم شد، اما بعد از آن، از سوی دادگاه اداری تبرئه شد. امادر نینوا، شورای استانی اخیراً پس از اتهامات عنوان‌شده علیه استاندار، آقای نوفل العاكوب، به برکناری وی رأی داد.این وضعیت دربارۀ استان بصره نیز صدق می‌‌کند، تاجایی‌‌که ماجد النصراوی، استاندار آن، پس از آن‌‌که دادگاه حکم بازداشت او را صادر کرد، از کشور فرار کرد. برخی معتقدند که تخصیص اعتبارات سیاسی و مالی بیشتر به دولت‌‌های محلی، رقابت را بر سر قدرت و اختیارت تشدید می‌‌کند که تاوان آن را شهروندان ساکن و نیازمند کمک فوری در این مناطق پرداخت می‌‌کنند.بااین‌‌حال، قوانین فعلی مجال زیادی برای اعمال تمرکززدایی فراهم می‌‌کنند[3].

درحالی‌‌که مادۀ 116 قانون اساسی بر فدرالیسم تأکید دارد و قانون استان‌‌های ساماندهی‌نشده در اقلیم شمارۀ 21 برای سال 2008 م، رابطۀ میان دولت مرکزی و استان‌‌ها را شکل داد،اما قانون مذکور، با این‌‌که در سال‌‌های 2010 و 2013 م اصلاح شد، اما به‌‌طور کامل اجرا نشده است؛ این امر تاحدی به‌‌سبب فقدان ارادۀ سیاسی در گذشته برای اعمال اصلاحات لازم است.

اما عراق اکنون بر سر دوراهی قرار دارد، زیرا شکست نظامی داعش تمرکز را بر بازسازی شهرهای ویران‌شده، ارائۀ خدمات اساسی و ایجاد شغل برای میلیون‌‌ها آواره‌‌ای که به خانه‌‌های خود بازگشته‌‌اند، معطوف ساخته است؛ در اینجا اهمیت تمرکززدایی در وضعیت و فرایندهای پس از جنگ تجلی می‌‌یابد.

درک نحوۀ تشویق و ترغیب افراد ذی‌ربط برای غلبه بر مشکلات فدرالیسم می‌‌تواند نقطۀ شروع خوبی باشد. در اینجا باید توجه داشت که تمرکززدایی مسئلۀ مهم انتخاباتی نیست؛ زیرادر نظرسنجی مؤسسۀ ملی دموکراتیک در سال 2017 م، تنها 14درصد از پاسخ‌‌دهندگان تمرکززدایی را ابزاری بسیار موثر برای آشتی دیدند[4]، درحالی‌‌که 42درصد از آنها کاملاً موافقند که تمرکززدایی به حذف سهمیه‌‌بندی فرقه‌‌ای در مشاغل دولتی کمک می‌‌کند. به همین ترتیب، نظرسنجی اخیر مرکز البیان نشان داد که کمتر از 3درصد از پاسخ‌‌دهندگان معتقد بودند که حل مسائل حل‌‌نشده میان مرکز و استان‌‌ها باید اولویت‌‌های مهم کاندیداها در انتخابات امسال باشد[5]. لذا با درنظرگرفتن اقتصاد سیاسیِ تمرکززدایی و مشکلات اقتصادی در عراق، لازم است که مسیر و سرعت روند اصلاحات را درک کنیم.

برای تبین موانع پیش ‌‌رو،دو نمونۀ مهم وجود دارد: قانون اصلاحی شمارۀ 21 بر پرداخت دلارهای نفتی به استان‌‌های تولید‌‌کنندۀ نفت‌‌ تأکید دارد که در آن 5درصد از درآمد حاصل از فروش نفت به این استان‌‌ها اختصاص داده می‌‌شود، اما این امر به سبب بحران مالی تحقق نیافته است. این مسئله منجر به واکنشی عمومی در استان‌‌های نفت‌‌خیز جنوب شده است، زیرا‌‌ دولت‌‌های متوالی توسعۀ زیرساخت‌‌ها و ارائۀ خدمات را نادیده گرفتند. دولت‌‌های محلی در ارتباط با کسری بودجۀ خود، دولت مرکزی را ملامت می‌‌کنند که نتوانسته‌‌اند به تعهدات خود در پرداخت دلارهای نفتی عمل کنند، و این امر، استمرار اقدامات اصلاحی دیگر را دشوارتر می‌‌کند. از نمونه‌‌هایقابل‌‌توجه، اصلاح شبکۀ برق است؛دولت مرکزی پروژه‌ای بلندمدت ارائه کرده است که هدف آن تجهیز شبکه و بهره‌‌مندی 24ساعتۀ برق از شبکۀ ملی و خصوصی‌‌سازی جمع‌‌آوری هزینه‌‌هاست، که این امر بازده و عایدات قابل‌‌توجهی را فراهم می‌‌کند و میزان تلفات انرژی را کاهش می‌‌دهد. اما این پروژه با مخالفت گستردۀ مردمی در استان‌‌های جنوبی مواجه شد و کار دولت‌‌های محلی به جایی رسید که پیشنهاد کردند تا صورت‌حساب برق را با طلب‌‌هایی که از سهم خود از دلارهای نفتی نزد حکومت مرکزی دارند، پرداخت کند. باوجود همۀ این موانع در اجرای برخی از جنبه‌‌های قانون شمارۀ 21 در 12ام ماه گذشته، پیشرفت‌‌های نسبتاً خوبی صورت گرفته است کهازجمله می‌‌توان به انتقال مدیریت‌‌ها و بخش‌‌های فرعی در 7 وزارت‌خانه فدرال اشاره کرد، به‌‌طوری‌‌که انتقال کارکنان و مؤسسات بدون انتقال اختیارات بودجه انجام گرفت. راه‌‌حلی که در قبال این واقعیت استوار باقی می‌‌ماند این‌‌ است که عدم تمرکز به معنی انتقال اختیارات به یک واحد اداری وابسته به دولت فدرال در سطح استان است که جایگزین انتقال و تفویض اختیارات واقعی به کمیته‌‌های وابسته به استان شده است[6]، اما تصمیم‌‌گیرندگان نباید از هدف نهایی خود غافل شوند. اگر بنا باشد عراق از دهه‌‌ها جنگ و درگیری بیرون بیاید و شرایط را برای صلحی پایدار مهیا کند، اولویت با ارائۀ مدیریت تاثیرگذار و کارآمد و بازگرداندن اعتماد میان شهروندان است و لازم است کارآمدی و اثربخشی فدرالیسم در عراق را براساس این معیار سنجید.


[1]McGurk, Brett. Testimony to the Senate Foreign Relations Committee. July 24, 2014. https://goo.gl/1VsdNN.

[2]The World Bank. Decentralization and subnational service delivery in Iraq: status and way forward. March 2016.

[3] همان منبع.

[4]National Democratic Institute. Iraq Opinion Poll. April 2017. https://goo.gl/6lCa3o

[5] مرکز مطالعات و برنامه‌‌ریزی البیان، نگرش رأی‌‌دهندگان نسبت به دور بعدی انتخابات، سپتامبر 2017. https://goo.gl/2JdzjC

[6]Siegle, Joseph. Assessing the Merits of Decentralization as a Conflict Mitigation Strategy. https://goo.gl/CsQqcd

اشتراک گذاری
رئیس بخش پژوهش‌‌ها در مرکز مطالعات و برنامه‌‌ریزی البیان، کارشناس امور خارجه و اصلاحات نهادی، دارای مدرک کارشناسی ارشد در رشته مطالعات بین المللی و دیپلماتیک از دانشکده مطالعات شرقی و آفریقایی (SWAS)- دانشگاه لندن است.