به‌‌رغم ورود عراق به سال مالی جدید، بودجه‌‌ی پیشنهادی فدرال برای سال 2019 همچنان در پارلمان معلق مانده‌است ونشانه‌‌های توافق تصویب آن نیز وجود ندارد. تأخیر در تصویب بودجه، بیانگر لجاجت‌‌های سیاسی فزاینده در پارلمان است. از این گذشته، دولت در تکمیل کابینه‌‌ پس از گذشت بیش از ده هفته از نخست وزیری عادل عبدالمهدی با مشکلاتی مواجه است، به‌‌طوری‌‌که سه پست وزارتی آن، از جمله وزارت کشور و وزارت دفاع همچنان بدون وزیر باقی مانده‌‌اند.

اختلافات بر سر بودجه، از اوایل اکتبر سال گذشته ودرواقع از زمانی آغاز شد که حیدر العبادی، نخست وزیر سابق، پیش‌‌نویس بودجه‌‌ی اولیه را از سوی وزارت مالیه تقدیم کرد. یک روز پیش از آغاز نخست‌‌وزیری عادل عبدالمهدی، لایحه‌‌ی بودجه به مجلس ارائه شد که رقم پیشنهادی هزینه‌‌های کل آن در حدود 132 هزار میلیارد دینار است. به این ترتیب، این بودجه به دومین بودجه‌‌ی بزرگ تاریخ کشور تبدیل شد.

هنگامی که پارلمان عراق در تاریخ 6 نوامبر سال گذشته جلسه‌‌ای برای قرائت اولیهی این لایحه برگزار کرد، به نظر می‌رسید که هیچ یک از جناح‌‌های سیاسی مهم، برای حرکت رو به جلو در تصویب بودجه، آن‌‌هم بدون ایجاد تغییرات قابل توجه در آن، آمادگی لازم را ندارند.دو ائتلاف اصلی پارلمان یعنی فتح و سائرون -معماران صعود عادل عبدالمهدی به قدرت- مواضع محافظه‌‌کارانه‌‌تری درباره‌ی پیش‌‌نویس بودجه داشتند. این دو ائتلاف بر ضرورت انعکاسِ هرچه بیشترِ اولویت‌‌های کشور و به‌‌ویژه در زمینه‌‌ی ارائه‌‌ی خدمات و ایجاد فرصت‌‌های شغلی تاکید داشتند.(1)

دولت در راستای اتخاذ راه‌‌حلی میانه، با ایجاد کمیته‌‌ای مشترک در سطح بالا موافقت کرد تاپیش از ارائه‌‌ی نسخه‌‌ی اصلاح شده‌‌‌‌ای از لایحه‌‌ی بودجه به پارلمان، خواسته‌‌های این جناح‌‌ها را مورد توجه و بررسی قرار دهد. شش هفته بعد، پس از انجام اصلاحاتی جزئی بر روی نسخه‌‌ی اصلی لایحه پیشنهادی، پارلمان عراق کار قرائت اولیه و بررسی لایحه‌‌ی اصلاحی را تکمیل کرد.(2)همچنين اعتباری بالغ بر 835 میلیارد دینار به هزینه‌‌های دولتی افزوده شد،از جمله بودجه‌‌های نیروهای بسیج مردمی الحشد الشعبی و وزارت‌خانه‌‌های بهداشت و دفاع.

کمیته‌ی مشترک بسیاری از مسائل مطرح شده از سوی جناح‌‌های سیاسی را مورد بررسی قرار نداد؛ بنابراین، کمیسیون مالی مجلس، بررسی جامعی از پیش‌نویس بودجه انجام دادو مدعی شد که این بودجه در شکل فعلی آن، آرمان‌‌های مردم عراق را برآورده نمی‌‌سازد(3).چهار روز بعد، مجلس بار دیگر برای بررسی نتایج کمیسیون جلسه‌‌ای برگزار کرد(4).بر اساس گزارش کمیسیون، از 47 توصیه‌‌ای که به کمیته‌‌ی مشترک ارائه شد، تنها 9 مورد از آن‌ها در پیش‌‌نویس اصلاحیِ بودجه درج شده بودند.

کمیته‌‌ی مشترک از میان اعتراضات اصلی، چندین مورد را ملاحظه کرد: نخست آنکه اینبودجه با بودجه‌‌های قبلیِ وابسته به درآمدهای نفتی تفاوتی ندارد، به‌‌طوری‌‌که درآمد حاصل از منابع غیر نفتی -مانند مالیات و عوارض گمرکی- تنها بخش کوچکی از منابع بودجه را تشکیل می‌‌دهد. دوم آنکه بخش عمده‌‌ای از هزینه‌‌ها به هزینه‌‌های عملیاتی اختصاص یافته‌است، در حالی‌‌که کمتر از یک چهارم از کل بودجه متعلق به هزینه‌‌های سرمایه‌‌ای است. سوم آنکه این کمیته درباره‌ی میزان کسری بودجه و افزایش بدهی‌‌های داخلی و خارجی ابراز نگرانی کرد. همچنین با تداوم تأمین مالیِ شرکت‌‌های دولتیِ زیان‌‌ده مخالفت کرد. و چهارم آنکه خواستار اختصاص منابع بیشتری برای بازسازی و سرمایه‌‌گذاری در مناطقِ آزاد شده از دست داعش شد.

رویکردهای بودجه

بودجه‌‌ی پیشنهادیِ سال 2019 شامل افزایش 28 درصدی در هزینه‌‌ها نسبت به سال قبل است؛ و در مقابل، انتظار می‌‌رود که درآمدهای نفتی تنها 22 درصد افزایش یابد. این به آن معناست که کسریِ پیش‌بینی شده برای سال جاری بسیار بالاتر از نسبت مذکور است (5). قیمت هر بشکه نفت -با میانگین 88/3 میلیون بشکه در روز- 56 دلار است. بر این اساس درآمدهای پیش بینی شده‌ی نفت حدود 89 درصد از درآمد دولت را تشکیل می‌‌دهد. در حال حاضر با توجه به کاهش قیمت نفت،برخی از قانون‌گذاران از دولت خواستند که قیمت نفت را به 45 دلار در هر بشکه تغییر دهد.

هزینه‌‌های واقعی باید در سایه‌‌ی اجرای مطلوب برنامه‌ی بودجه در تمام نهادهای دولتی مورد رسیدگی قرار بگیرد. هزینه‌‌های واقعی برای هزینه‌‌های عملیاتی در ابتدای نوامبر به 84 درصد رسید، در حالی‌‌که هزینه‌‌های سرمایه‌‌ای تنها 61 درصد بود. اسناد وزارت دارایی نشان می‌‌دهد که دولت در سپتامبر سال 2018، مازاد بودجه‌‌ای بالغ بر 15 میلیارد دلار داشته است.این موضوع نشان می‌دهد که درآمدهای نفتی بیشتر از حد انتظار بوده‌است، به‌‌طوری‌‌که در بودجه‌ی سال 2018، فروشِ پیش‌بینی شده از نفت، 64 میلیارد دلار بوداما عراق توانست در آغاز ماه نوامبر این هدف را محقق سازد.

جدول 1: نگاهی کلی به رویکردهای عمده‌‌ی بودجه. ارقام (میلیارد دینار)

2018 2019 تغيير ٪
کل هزینه‌‌ها 104,158 133,108 +28%
هزینه‌‌های سرمایه‌‌ای 23.7% 24.8% +1.1%
کسری بودجه 12,514 27,539 +120%
میانگین صادرات نفت 3.888 میلیون بشکه در روز (46 دلار در هر بشکه) 3.888 میلیون بشکه در روز (56 دلار در هر بشکه)
درآمد پیش بینی شده‌‌ی نفت 77,160 93,741 +22%
درآمد‌‌های غیر نفتی 15.2% 11.2% -4%
افزایش (دستمزد، حقوق بازنشستگی، تأمین اجتماعی) 54,448 62,524 +15%
تعداد کل کارکنان 2,885,716 2,941,986 +2%

نیروهای بسیج مردمی الحشد الشعبی از جمله گروه‌هایی هستند که بیشترین سهم را از بودجه به خود اختصاص داده‌‌اند، به‌طوری‌که بودجه‌‌ی آن‌ها رشد 54 درصدی داشته‌است. اگر‌‌چه تعداد نیروهای آن 122 هزار نفر و بدون تغییر باقی مانده‌است، ولی افزایش بودجه نشانگر دستورالعمل سال گذشته است که شامل همسان‌‌سازی اعضای الحشد الشعبی و نیروهای امنیتی می‌‌شود.

سهم دولت منطقه‌‌ایِ کردستان عراق به‌‌طور رسمی با نسبتی معادل 67/12 درصد از کل هزینه‌‌ها باقی مانده‌است. آمار و ارقام بودجه‌‌ی اختصاص یافته به دولت منطقه‌‌ای کردستان با نسبتی برابر 47 درصد در مقایسه با بودجه‌‌ی تخصیص یافته در سال 2018 افزایش یافته است. در میزان سهم دولت منطقه‌‌ای کردستان در پیش‌‌نویس اصلاحی بودجه‌‌ی سال 2019 دو تغییر مهم رخ داده است: نخستین تغییر، حذف بندِ تقسیم هزینه‌‌ها میان هر سه استان اقلیم کردستان بودکه در بودجه‌ی سال 2018 گنجانده شده بود تا سهم سرانه‌‌ی افراد را در استان‌‌های اربیل، سلیمانیه و دهوک مشخص کند. گرچه نسخه‌‌ی اصلی بودجه‌ی سال 2019 این بودجه‌‌ریزی را حفظ کرده بود، ولی نسخه‌‌ی اصلاحی آن را لغو کرد. دوم آنکه سهم هزینه‌های کارکنان اقلیم کردستان از 38 درصد به 56 درصد افزایش یافت، با اینکه تعداد کارکنان، همان 622 هزار نفر باقی ماند.قانون‌گذاران اقلیم کردستان برای دستیابی به 17 درصد بودجه (6)، به فشارهای خود ادامه خواهند داد اما به نظر می‌رسد که محقق ساختن این امر آسان نیست.

آقای عادل عبدالمهدی نخست وزیر، به‌‌طور ضمنی اشاره کرده‌است که دولت به‌‌جای مذاکره درباره‌‌ی سهم اقلیم کردستان، تلاش‌‌های گسترده‌‌تری را برای رسیدن به حل و فصل مسالمت‌‌آمیز سیاسی و مالی دنبال خواهد کرد که شامل توافقی درباره‌ی صادرات نفت به‌‌عنوان ابزاری برای رسیدن به یک راه حل میانه است.

جدول 2: مقایسه‌‌ی بودجه‌‌ی وزارتخانه‌‌ها و نهادهای اصلی( ارقام میليارد دينار)

2018 2019 تغيير ٪
وزارت کشور 10,067 11,270 +12%
وزارت دفاع 7,487 9,056 +21%
بسیج مردمی الحشد الشعبی 1,682 2,593 +54%
وزارت برق 6,129 10,057 10,057
وزارت بهداشت 1,919 3,292 +72%
سهم اقليم كردستان 6,637 9,783 +47%

با توجه به وضعیت موجود، بعید به‌‌نظر می‌‌رسد که بودجه به این زودی‌ها به تصویب برسد. بزرگترین مانع آن هم سیاست غیر منسجمِ عراق است. با توجه به مطالبات فراوان و نبود انسجام درونی لازم در مجلس، برای دولت دشوار خواهد بود که بتواند رضایت‌مندی همه‌‌ی اطراف و جناح‌‌ها را در تصویبقانون پیش‌‌نویس بودجه در مجلس کسب نماید.

طبق گزارش‌‌ها، نتیجه‌ی آخرین جلسه شورای وزیران در سال 2018، آن بود که تغییرات بیشتری در قانون پیش‌‌نویس بودجه اعمال شود.(7) مشخص نیست که دولت عادل عبدالمهدی کی می‌‌خواهد خواسته‌‌های جناح‌‌های عمده را برآورده سازد، یا این‌‌که آیا توافق در مورد بودجه با توافقی گسترده‌‌تر (درباره تصدی پست‌‌های خالی وزارتخانه‌‌ها) مرتبط خواهد شد یا نه. اما آن‌‌چه که از بحث‌‌های پارلمانی در مورد بودجه مشهود است، کیفیتی است که خواسته‌‌ها از طریق آن ناهماهنگ و متناقض شده است.

قانون‌گذاران از یک سو از افزایش حجم هزینه‌‌ها و کسری بودجه ابراز نگرانی می‌‌کنند، و همزمان خواستار ایجاد فرصت‌‌های شغلی در بخش دولتی هستند. و در وضعیتی مشابه، کمیسیون مالی مجلس در پی آن است که که بودجه، رشد و توسعه در بخش خصوصی را تشویق و ترغیب کند، اما از طرفی خود را برای تضمین ثبات در قراردادهای کارکنان بخش دولتی، ملزم نموده است.(8)

این دودستگی و جدایی بین تعهد به اصلاحات مالی و سیاسی برای برآورده کردن مطالبات و خواسته‌‌های مردمی شهروندان، نماد شرایط انقباضی عمومی است که روند سیاسی عراق در مرحله‌‌ی پایان جنگ علیه داعش از آن رنج می‌‌بُرد.


1) مجلس نمایندگان، خلاصه‌‌ای از جلسه‌‌ی مجلس، 6 نوامبر،  2018https://goo.gl/cnKmjk .

2)مجلس نمایندگان، خلاصه‌‌ای از جلسه‌‌ی مجلس، 20 دسامبر 2018 https://goo.gl/Vo74eg

3)مجلس نمایندگان، خلاصه‌‌ای از جلسه‌‌ی کمیسیون مالی مجلس، 20 دسامبر 2018 https://goo.gl/RXMeZb

4) مجلس نمایندگان، خلاصه‌‌ای از جلسه‌‌ی مجلس، 24 دسامبر 2018 https://goo.gl/uzWqKC

5)برای اطلاع از تجزیه و تحلیل نویسنده از بودجه‌ی سال 2018 به آدرس زیر رجوع کنید:

 http://www.bayancenter.org/en/2018/03/1461/

6)شبکه‌‌ی خبری عراق، اتحادیه‌‌ی میهنی کردستان: جناح‌‌های کردی به نفع بودجه‌‌ی سال 2019، رأی نمی‌‌دهند. 30 دسامبر 2018 https://goo.gl/KgKnhE

7)پایگاه خبری صوت العراق: شورای وزیران تصمیم‌‌های متعددی اتخاذ می‌‌کند، از جمله تصمیم‌‌گیری در خصوص بودجه. 31 دسامبر 2018https://goo.gl/evzhuK

8)مجلس نمایندگان، خلاصه‌‌ای از جلسه‌‌ی کمیسیون مالی مجلس، 23 دسامبر 2018 https://goo.gl/qxvHqk